法庭上的旁观者
—— “人民观察员”制度的引入和遐想
论文提要：
庭审是案件审判的决定性环节。司法通过庭审调查案件事实，并将诉讼程序展示在当事人及社会公众面前。庭审体现的程序公平是社会公众对司法公信力的重要来源，也应是评价法官绩效的重要依据。美国犹他州在其司法绩效评估机制上建立了一套独特的庭审观察程序，用于评价法官在庭审活动中确保程序公平的表现。该制度的设计有助于社会公众对司法程序产生更多的了解，确保社会公众在司法绩效评价中充足的发言权，进而让社会公众对司法产生公信。虽然在各级法院邀请人大代表、政协委员旁听庭审的实践，但该做法的缺陷明显。借鉴庭审观察程序，我国可以建立“人民观察员”制度作为法官业绩评价制度的补充，让理智的群众参与司法行为的评价，避免舆论被不当诱导，从而提升社会对司法的公信力。全文共9112字。
关键词：司法绩效评估 庭审观察程序 “人民观察员”制度 司法公信力
主要创新观点：
庭审观察程序是美国司法绩效评估的一个创新机制，通过让无未决诉讼的社会公众，在对其进行必要培训之后，由其定期对庭审活动进行观察记录，然后将观察记录交由具有独立资质的第三方形成观察报告，以供法官和司法体制的自我提升，以及作为法官业绩科学评价的依据。文章建议，借鉴庭审观察程序在我国的法官业绩评价中引入“人民观察员”制度，让理性的社会公众有机会评价法官的行为，实现更科学的业绩评价机制。而且在不影响司法独立的情况下，该制度可以避免部分当事人在利益的驱动下散播不实的信息而误导舆论，从而维护司法的公信力。
一、引言
究竟什么是令人满意的司法？理论上可以让接受司法服务的人发表意见。然当局者迷，旁观者清。正处于司法程序之中的当事人可能因为某种利益冲突，会影响其作出理性的判断。某些在司法程序中败诉的当事人亦会因其私心对司法程序作出负面的评价。从产品经济学的角度上看，司法产品的服务对象是社会公众。因此，让无利害关系的社会公众参与评价司法行为更具科学性。但问题是如何才能让社会公众意见科学有效地进入司法绩效评估 之中？司法绩效评估的结论是否和社会公众对司法的评价相一致？
二、现存的问题：社会公众意见在司法绩效评估中缺乏科学的进入机制
20世纪90年代初，随着司法改革的推进，建立系统的司法绩效评估考核体系的试点在全国范围内展开。自2002年始，四川、北京、浙江、湖南、西安等省、市各级法院开始探索司法绩效评估体系。 2004年《人民法院审判质量与效率评估体系》的研究与制定工作正式启动。2008年1月最高院公布《关于开展案件审判质量评估工作的指导意见（试行）》，规定了审判公正、审判效率和审判效果3个二级指标，33项三级指标。 2011年3月9日，最高院发布正式的《关于开展案件质量评估工作的指导意见》将案件质量评估指标体精简为31项三级指标，并在全国范围内推行案件质量评估工作。 2013年6月15日，最高院公布了《人民法院案件质量评估指数编制办法（试行）》就上述指标相应的指数编制做了规定。科学的评价机制使每个法院和法官能够准确地自我定位，调动法官为司法公正和高效而积极努力，促进司法质量和效率的不断提高，最大化地实现社会主义司法目的。 而按照绩效管理学的理论，不合适的指标或不平衡的一组指标可能会在实践中导致目标转化,造成管理行为从提高绩效的方面走向它的反面。 不可否认的是，司法统计指标体系对全面、客观地反映人民法院的审判工作情况的成效是明显的。 但在司法绩效评估中过分强调数字，并不能科学地反映司法行为的绩效。而目前我国绩效评估指标设计因为封闭性及规定过于笼统，导致社会公众的意见的难以有效的进入司法绩效评估过程之中。
（一）可数字化体现的指标具有“内在封闭性”
从整体上看，中国法院系统实行的是一套以“数字化管理”为特征的、包括指标设定、指标考核和指标激励的、基本同构化的绩效考评制度。 司法行为实质是人与人之间的互动，其最求的价值是多样的，比如当事人是否在案件中感觉到公平正义就是偏主观的感觉，所以所有的司法价值能否都用数字体现还是个疑问。在2011年公布的31项三级指标中，除了公众满意度指标似乎难以用数据直接体现之外，其他的30个指标均可直接用数字体现。 而在这30个指标之中，除了裁判文书评分外，相应的数据均可以通过统计方法在法院内部获取。裁判文书的评分又可以通过法院内部的评查活动完成的。因此，30个可数字化的指标所依据的均是来源于法院系统内容的数据或者材料。 即在某种程度上，这30个可数字化的指标几乎不需要社会公众意见的参与，具有内在的封闭性。
（二）公众满意度指标规定操作性低
需要注意的是， 2008年和2011年公布的指标之中均包含公众满意度，且均在第18条第（2）项规定评估公众满意度，可以根据需要由各级法院组织或者委托民间调查机构对人大代表、政协委员、廉政（形象）监督员和当事人及其代理（辩护）律师、社会公众进行问卷调查收集。邀请人大代表、政协委员旁听庭审在目前的做法中并不少见。 但由于该规定过于笼统，导致各级法院的做法不尽相同，而且科学性值得怀疑。以贵州某法院在其官方网站上公布的《关于邀请县人大代表、政协委员旁听庭审工作的实施办法》为例，该办法的第三条第（八）项规定：“案件庭审结束后，可以组织人大代表、政协委员重点围绕庭审程序、庭审规范以及法官履行法律职责和驾驭庭审的能力、水平等内容进行座谈或发放征求意见表，及时听取人大代表、政协委员的意见和建议”。 虽然，人大代表、政协委员的旁听庭审可以促进司法公开，但是在庭审结束之后，让人大代表、政协委员直接意见，因其身份地位的特殊性，可能对法官就案件的最终裁判走向产生巨大的影响，进而危及到司法独立。还有观点认为，目前邀请人大代表、政协委员旁听庭审活动的操作程序不够规范，随意性大，而且因欠缺法律知识，监督效果较差。 除此之外，一般的社会公众的意见又如何进入司法绩效评估之中，亦尚缺乏具体的规定和相应的实践尝试。
综上所述，因为缺乏统一具体的规定，社会公众的意见难以系统化的进入司法绩效评估过程之中。虽然部分法院就人大代表、政协委员旁听庭审方面做了尝试，但因为程序设置不合理，反而侵蚀了司法的独立性。社会公众意见在司法绩效评估中仍缺乏科学的进入机制，使其公信力有所“打折”。
三、类似的困境：美国司法绩效评估机制自我完善的尝试
自从20世纪60年代以来，司法绩效评估（Judicial performance evaluation）已经被美国越来越多的州所采纳。司法绩效评估项目被认为能提供决定法官留任或连任，及给法官司法行为的反馈的有效途径。 传统的司法绩效评估局限于由法院系统内部的利益相关方进行的调查，但美国有些州的司法绩效评估已不仅仅局限在调查，创新之一就是观察法官在庭审过程中的行为。以美国的犹他州为例，作为司法绩效评估的补充，该州已经形成一套自己的庭审观察程序。
（一）美国司法绩效评估机制面临的质疑
对于司法绩效评估机制的一个争议是：依赖内部的利益相关方进行的单一维度的调查形成的评价报告难以让法官群体对司法绩效评估机制产生足够认同和信任。 批评者认为以调查研究为方法论的司法评价机制是不科学的且存在固有缺陷。 此外，对以调查作为方法的怀疑也是为何司法绩效评估未在全美范围内广泛采用的一个原因。 作为对上述担忧的回应，一些州扩大了司法绩效评估项目的范围。这包括将案件管理的审查、公众意见的反馈、以及对法官的采访等纳入司法绩效的评价范围。 有一些州也启动了多种类型的庭审观察程序。在阿拉斯加州，由一个独立的组织来培训志愿者进行观察庭审程序，完成调查，撰写叙述性的评论。部分叙述性的评论将被纳入提交给阿拉斯加州司法委员会。对庭审程序叙述性的评论被作为司法绩效评估的一个有益补充。在均没有采用司法绩效评估机制的纽约州和明尼苏达州，民间组织会培训志愿者作为司法体制外的监督进行庭审观察，这些组织向社会公众发布报告以及向法院体统提出建议。科罗拉多州的庭审观察程序是由司法绩效评估委员会的成员进行的，委员会的成员接受如何收集绩效评价所需的数据的相关培训。
（二）庭审观察程序在美国司法绩效评估机制中的引入
自1986年始，犹他州法院开始对州法官进行司法绩效评估。在2008年，犹他州通过了《司法绩效评估委员会法》（Judicial Performance Evaluation Commission Act） 。该法规将司法绩效评估的职责从犹他州司法部门转移到新成立的独立机构，即司法绩效评估委员会。新成立的司法绩效评估委员会的两个主要目的在于提供给选民有价值的独立信息，以及在连任选举期间提供连任建议。该法规要求司法绩效评估委员会在州法官任期内进行两次司法绩效评估（分别在任期的中段和任期末期）。每次司法绩效评估包括了司法绩效调查，庭审观察，以及司法纪律的审查。该法规要求创立庭审观察程序，要求司法绩效评估委员会对如何进行庭审观察设立规则（包括了何人可以进行观察，是否需要现场观察或通过电子方式，以及评价庭审的原则和标准）。
司法绩效评估委员会制定了庭审观察的指引，招募和培训志愿者，让志愿者在法庭上观察庭审程序。庭审观察主要注重两个方面：第一，仅关注程序公平；第二，获取是定性 而非定量的信息。对庭审程序公平的关注使我们联想到已有20多年历史的，但在某种程度上反直觉的社会学研究结果。该结果表明人们对包括法院在内的权力机关的评价与权力机关如何公正地对待他们的有很大的关系。 法官的行为举止是社会公众对程序公平的判断的一个主要的指标。因此，司法绩效评估委员会决定将庭审观察程序作为司法绩效评估的主要领域。
为了对庭审观察产生的定性数据进行系统分析，司法绩效评估委员会在定性评估研究中雇佣了具有专业知识的外部顾问对五位法官进行试评估。在试运行过程中，顾问准备了对庭审观察产生的叙述内容的分析，并将分析结果以简明的报告呈现出来。后上述五位法官对庭审观察的报告作出了积极的评价。受访的法官认为外部顾问的总结报告提升了庭审观察数据的可信度，所以司法绩效评估委员会决定将内容分析作为程序的一个部分。司法绩效评估委员会最终将庭审观察程序的细节纳入了行政法规之中。
四、制度的展开：美国犹他州庭审观察程序的运作模式
本部分以美国犹他州的庭审观察程序为对象，介绍观察者的招募和培训、观察程序、观察数据的分析和整理、以及观察报告的使用等具体操作步骤。
（一）观察者的招募和培训
1、招募。司法绩效评估委员会在具有生活经验的，能够承诺延长1年服务期限的广泛的范围内选择志愿者。 协调员通过在州范围的广告，在当地媒体、继续教育项目、政府和非盈利组织中公共宣传来招募志愿者。司法绩效评估委员会的职员和委员会成员通过对申请人的书面申请材料和面试程序筛选合适的人选。司法绩效评估委员会将缺乏计算机基本技能、在州法院系统内有未决诉讼以及犯有重罪的人员排除在志愿者的范围之外。在法院内部的专业人士、与法官或者法院有特殊关系的人员也自动被排除在外。在2011年间，司法绩效评估小组有28名庭审观察的志愿者，共为65位法官产生了330份庭审观察报告。
2、培训。随着时间推移，司法绩效评估委员会为志愿者制定了一套完整的培训计划。初始培训包括庭审观察程序在内的司法绩效评估定位，法院体系和法院程序入门，程序公平的原则和标准的介绍，数据收集程序技术培训等。部分的项目是由司法绩效管理委员会成员教授，部分是由司法绩效管理委员会成员教授，部分是由资深法官或者法院的行政管理人员教授。初始培训包括了实习观察以及和具有经验的观察者进行交流。任期内的培训以及其他会议，例如向资深法官提问的会议，与委员会成员的会议培训旨在帮助观察者能够进行有效的观察，帮助志愿者能够成功留任。
（二）庭审观察的程序
行政法规规定了在每位法官任期最低需要有4位不同的观察者对其庭审程序进行观察。目前为止，司法绩效管理委员会几乎为每位法官安排了5位的观察者。每位观察者亲自观察法官庭审的时间不应少于两个小时，可以一次性完成观察，也可以分多次完成进行。在完成观察之后，其需要将相应的意见通过电子形式提交给司法绩效评估委员会的职员。在这过程中，观察者的身份是对被观察的法官本人、以及社会公众保密的。但是司法绩效评估委员会职员需要记录实施庭审观察的观察者（通过记录其编号的方式）、观察的时间、观察的程序类型以及观察者的性别。
庭审观察的数据是以叙事方式体现的。庭审观察者需要将其在庭审过程中的体验以叙事形式记录下来，记录的内容涉及到程序公平原则，包括立场中立，尊重当事人，以及是否给予当事人的发言机会等。此外，庭审观察者还会记录其是否觉得法官值得信任，法官在当事人面前的举止是否得当，以及法官是否注意到观察者的存在。观察者在培训的时候会被要求将其观察到的庭审细节通过叙述性的语言详细记录下来，包括他们观察到的行为，以及他们对上述行为的个人反应。
（三）内容分析及观察数据的整合
1、标准。外部顾问首先设计了一套分析观察者陈述的标准。这些标准界定了使人们相信其在庭审中受到公平对待的司法行为。这些标准主要基于“四种程序公平原则” ，比如当事人是否认为其已经得到充分的发言机会，是否被中立对待，是否得到充分的尊重，是否对法律体系和法官有充分的信任。外部的顾问翻阅了关于程序公平的文献，制定了近50种可以让当事人体会到程序公平的司法行为。然后，这些被分类成20个标准，6个组别之中。
2、内容分析。内容分析是对叙述性数据的描述，但内容分析不局限于对数据简单 的归纳。外部顾问设计了一套由20个评估标准和9个对上述标准更为详细的标准组成的编码。每一个编码都有一个明确的定义，可对观察者的评论作出统一的编码。观察者的陈述被划分为各个可以“编码的单元”，每一个单元对应了某一特定的司法行为。这些编码单元有些是用一个词语归纳观察的结果，有些是用一个或者多个段落来描述发生在法庭上的细节。每一个编码单元和其他编码是相互联系的。观察者可以选择其认为最佳的方式来表现法官的行为。然后更加观察者的记录选择最佳的编码。通过这种方式可以评估他人对司法行为的体验。
3、总结报告。在对五位观察者的记录进行编码后，每个编码单元将被按对应的标准分析，综合成一段或者多个简单的段落。然后按照每个编码单元形成的段落汇编成两页至三页的报告。报告的开头是总结，总结由三个固定的部分组成：一致性的观察意见，少数的观察意见以及不规则的评论。
（四）庭审观察报告的使用
社会公众，法官以及司法绩效评估委员会是庭审观察报告的三个主要的受众。法庭观察报告从不同的方面服务不同的受众。
1、社会公众。研究表明，相对于个人政治倾向、案件的结果、以及法官的党派，选民更感兴趣的是法官是否能够成为程序公正的保护者。 庭审观察程序给社会公众提供了法官在程序公平方面表现的信息。
此外，庭审观察程序还通过其他两个方面惠及社会公众。首先，社会公众尤其是庭审的观察者在评价司法行为时有了更多的发言权。其次，庭审观察程序通过给法官就其庭审行为的反馈意见帮助法官改善其行为，从而提升程序公平。庭审观察程序就程序公平方面提供了大量的详实的数据。司法绩效评估委员会相信来自旁观者详实和坦诚的反馈有助于法官改善其庭审行为。总而言之，司法评估委员会预计通过庭审观察程序有助于社会公众提升对司法的公信力。
2、法官。庭审观察程序不仅对法官个人，而且对整个司法体系的自我提升和改善均有裨益。司法绩效评估法规的立法目的之一就是促进司法体系的自我提升。在犹他州法官的六年任期内进行的两次司法绩效评估，虽然在内容上相似，但目的是不同的。中期的评估通过给法官反馈意见，以促进法官的自我提升。终期评估的目的在于提供司法绩效评估委员会关于法官连任选举的建议。在犹他州，大部分的法官都会成功连任，所以不论中期还是终期的评估，更多的作用还是提供了法官自我提升的机会。对于任何法官而言，庭审观察活动对其而言均是一种挑战。因为在法庭上的每一个人均是庭审活动的利益相关者，每一个人均有可能参与到庭审程序之中。大部分的人就法官行为发表意见的时候均会保持沉默，庭审观察者也许是唯一能够就法官庭审行为发表坦诚和有建设性意见的群体。
采用以程序公平为庭审观察程序的基础提升了犹他州司法体系对程序公平的重视和关注。将程序公平作为司法绩效评估的组成部分使法官在庭审中有意识地改善其行为。总而言之，以程序公平为基础的庭审观察程序通过两个方面为法官服务。首先，向法官提供其在庭审行为的观察意见有助于法官的自我提升。其次，庭审观察程序唤起了法官乃至整个司法体系对程序公平的重视。
3、司法绩效评估委员会。对司法绩效评估委员会而言，庭审观察程序提供了不同类型的数据，提升法官评估结论的可信度。然而，司法绩效评估委员会也面临如何利用在司法绩效评估中利用庭审观察数据的挑战。有了庭审观察的数据，司法绩效评估委员会在决定连任建议的时候就可以综合定性的庭审观察数据和定量的调查数据。使用多种类型的数据作为司法绩效评估的依据可以增强对犹他州法官绩效评估的质量。
通过庭审观察程序，司法绩效评估委员会设计了一套系统评价司法行为程序公平的方式。尽管司法绩效评估委员并不强制在程序公平的标准方面评估法官，但是深入研究表明程序公平对于选民和法院的参与人员而言是非常重要的。实际上，经过充分的考虑，司法绩效评估委员会认为将程序公平纳入司法绩效评估的做法是适宜的。因此，司法绩效评估委员会一致决定通过行政法规的方式规定绩效中体现程序公平的最低标准。最低标准要求存在优势证据证明法官已为当事人促进了程序公平，类似的证据可基于庭审观察程序和调查程序。 总而言之，司法绩效评估委员会将从庭审观察程序中获益。因为庭审观察程序提供就程序公平方面的数据，从而增加了司法绩效评估的质量。
五、有益的启示：我国“人民观察员”制度引入的遐想
美国犹他州在司法绩效评估中引入了庭审观察程序，保障了社会公众的在司法绩效评估过程中的发言权，让法院和司法体制有机会和社会公众反馈进行良性互动。我国的法院系统正在进行第四个五年改革，建立符合司法规律的业绩评价机制亦是本次改革的任务。笔者认为，借鉴庭审观察程序，可以在我国建立“人民观察员”制度，遴选无未决诉讼的社会公众，在对其进行必要培训之后，由其定期对庭审活动进行观察记录，然后将观察记录交由具有独立资质的第三方形成观察报告，将理性的社会公众的意见纳入司法绩效评估结果之中。与现有的人大代表、政协委员旁听庭审的做法相比，“人民观察员”制度主要有以下几个方面的不同点：
第一、观察者需经过一定的筛选。首先，候选人应提交书面申请和面试程序；其次，有未决诉讼、犯有重罪的人员、法院内部的工作人员、以及和法官有特殊关系的人应当被排除。
第二、应对观察者进行定期培训。法庭程序是专业化的，需要定期对观察者进行包括法院体系、诉讼程序等方面的法律知识培训，确保观察者可以有效地对庭审进行观察记录。
第三、应在被评价法官不知情的情况下进行。庭审观察的目的不仅在于记录庭审活动，更是对法官庭审行为是否妥当的监督。此外，在观察程序过程中，观察者的身份也应当对社会公众保密。
第四、庭审观察报告应当在具体案件审结之后做出。司法绩效评估是为了评价法官的行为，但绝不能以损害司法独立为前提。在案件审理过程中，应当留给法官适当的“隔音空间”，让其独立做出判断。
六、结语
在司法绩效评估中引入“人民观察员”制度，避免在法官业绩评价时，司法体制内部的“自说自话”。司法服务最终指向对象就是社会公众，其是评价司法绩效最有发言权的群体。该制度打通了社会公共的意见进入司法绩效评估的机制性通道，确保社会公众对司法的评价和法官业绩评价的结论相一致。该制度还能避免社会对司法行为的错误舆论。因为部分进入司法程序的当事人在利益的驱动下可能会散播不实的信息，企图影响案件结果的走向。“人民观察员”制度可以让社会公众作为“清醒的旁观者”参与司法业绩评价，让理智的群众为司法作“辩护”，避免“三人成虎”误导舆论的情况出现，从而维护司法的公信力。
