完善我国法官逐级遴选机制的路径选择
论文提要：
法律是人类文明发展到一定阶段的产物，是人与人之间解决纠纷的最高准则。完备规范的法律体系是维持社会稳定的基础，是人民生活所应遵守的最基本的规范。“随着社会经济的不断发展，人民对法治的要求越来越高，若不能科学地设立法官选拔机制，建立一支思想政治硬、业务能力强，审判经验丰富的职业化法官队伍，法治社会也只是纸上谈兵。
我国有四级法院，不同层级的法院的功能不同，基层法院主要依据有证据支持的事实问题运用法律作出处理，而上诉法院则更加注重实体上和程序上的法律适用问题，还需要权衡法律的社会效果。因此，上诉法院的法官要面对更复杂的案件事实和更有争议的法律适用，还需为司法制度的形成和发展提供可行性意见，中级以上法院的法官需要更高超的法律问题处理能力。法官逐级遴选制度将下级法院的优秀法官遴选充实到上级法院的法官队伍，是司法回归独立属性、实现法官资源优化配置的有效途径。但我国法律还未对法官逐级遴选制度的标准和程序做明确规定，法官逐级遴选还存在着地方各自为政、标准设置不合理、遴选程序公务员化的弊端，本文笔者通过对域外法官逐级遴选制度的比较法研究，探索司法体制改革的大背景下我国法官逐级遴选机制的合理路径并提出完善建议。(本文加注释共8199字)
主要创新观点：
我国对法官逐级遴选制度的研究大多停留在制度层面，探讨制度的完善，对域外制度的借鉴也极少结合国情论证其可行性。本文则从法律价值和制度支撑角度阐释建立法官遴选制度的必要性，用比较法学的研究方法探索符合我国国情的法官遴选路径，并对借鉴的路径进行可行性分析
法官逐级遴选制度是指上级人民法院的法官由下级人民法院的优秀法官中选任的制度。早在1999年的《人民法院五年改革纲要》就允诺2004年后各上级法院的法官都要从下级法院遴选，然而在2004年-2014年10年间，中级以上人民法院的大多数法官的来源大多数还是公务员考试。党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，要求建立法官、检察官逐级遴选制度，上级人民法院、人民检察院的法官、检察官一般从下一级人民法院、人民检察院的优秀法官、检察官中遴选。 这给法官逐级遴选提供了政策支持，也提出了更高的要求。作为一名从事法官人事管理的工作人员，在工作中需要不断权衡司法体制改革政策与法官需求之间的矛盾，深感有必要根据平时工作中法官遴选制度存在的问题，结合我国国情，参考国外法官逐级遴选制度的优秀经验，提出适合我国国情的法官逐级遴选路径，完善此路径的相关配套机制，为法官职业化道路添砖加瓦。
一、我国法官逐级遴选制度的弊端
（一）遴选地方化色彩强
我国对法官逐级遴选的条件、范围和程序还没有统一的规范，各省中级以上法院的遴选还处于各自为政状态。法官逐级遴选的目的在于能从下级法院选拔到品行修养、法律素养、庭审经验、社会阅历都丰富的法官充实上级法院的法官队伍。我国幅员辽阔，经济发展不均衡，各省在法律人才培养和完善法官选拔机制方面也参差不齐，为更好地结合选拔出了解当地风土人情、有当地审判经验的法官，大多省份都将法官遴选的条件和程序设置权下放到地方的权力机关。
这种权利下放一方面削弱了司法独立，另一方面可能阻碍选拔目的的实现。法院是地方的审判机关，绝非地方政府的“附属部门”，将遴选任命法官的权限赋予各级人大，使法官地方化， 与“司法独立”的理念相悖，也进一步助长了司法的行政化和法院的地方化。且大多人大代表非法科出身，对法院的工作流程不甚了解，对下级法院的法官队伍状况也没有准确的认识，盲目地设置招考条件和范围，可能出现报名人数过多或过少的现象，不仅不能招到符合条件的法官，还可能造成下级法院干警的情绪波动。
（二）遴选条件设置不合理
遴选条件的设置对于整个遴选结果起着至关重要的作用，科学合理的遴选条件能够确保将素质较高、能力较出众的法官选拔出来。但目前来看，某些法院遴选条件设置的遴选条件并不科学合理。有些法院为了招收真正有经验的法官，设置一些严格的硬性条件，将许多有抱负、有能力的法官挡在了遴选的门槛之外。如2014年广州知识产权法院全省遴选法官，除要求法官基本的政治素养以外，还要求报名者为现任四级高级法官以上或者正科级满3年以上、具备6年以上相关审判经历或2年以上知识产权审判经验，同时必须作为经办法官审结案件超过500件以上或审结知识产权案件超过200件。 这些条件不仅有对报名者的要求，还有对审判年限、审判经验和办案数的要求。最终，报名人数仅有26人，远远低于预估人数，并无完全地达到选拔的目的。而有些法院对遴选条件的设置过于模糊，对从事法官工作的时限规定较短，也没有对具体岗位任职条件进行细化，法官任职资格与基层法院并无实质性差异，致使符合条件的人员过多，不仅给遴选工作造成负担，而且遴选出来的法官适岗性不强，在审判工作岗位上发挥的作用也差强人意。
（三）遴选程序公务员化
笔者了解了近几年来各地法院遴选公务员程序，大多分为制定遴选计划、发布遴选公告、组织遴选笔试、公布入围名单、组织遴选面试、决定入选人员几个步骤。 这与一般公务员的招录程序如出一辙。更有甚者，将法官的遴选归入一般公务员的遴选，除了遴选条件设置的不同，笔试面试的试题完全一致。
有观点认为，《公务员法》中对公务员的职务任免和职级晋升都做了明确的规定，而作为特别法的《法官法》仅对初任法官的条件和程序作出规定，对于法官遴选的条件和程序的规定还是一片空白。法官作为公务员，受同级人事部门的管理，理应受《公务员法》调整。这种观点忽略了法官相较与一般公务员的专业化。法官不仅要具备过硬的思想政治素质，良好的统筹规划和沟通协调能力，还要具备扎实的法律理论基础、丰富的庭审经验和精湛的文书写作能力。法官逐级遴选程序的公务员化不仅不能满足法官职业的特殊要求，也不利于法官队伍职业化、精英化的养成。
二、法官逐级遴选的路径的比较法研究
（一）英美法系国家法官逐级遴选路径分析
英美法系国家并不完全适用法官逐级遴选制度，上诉法院的法官既可直接经过选拔进入队伍，也可从下级法院遴选。英美法系国家的法官遴选路径是：法学院-律师考试-担任律师一定年限-选拔为法官。法官均由有经验的律师中产生，其中高等法院的法官更是几乎从出色的出庭律师中产生。通常级别越高的法院对法官的政治素质和业务能力的要求越高。他们大多毕业于法学名校，受过良好的法学教育，担任出庭律师10年以上，有缜密的法律思维和高超的庭审技巧。其遴选程序大多采用任命制，即由司法大臣或首相（总统）提名，经专门的法官遴选机构（英国为司法委员会、美国为法官评审常务委员会）研究决定，再由女王（英国）、总统（美国）任命。 遴选的标准包括法官的道德水准、知识技能、业绩表现等，此外，在有些英美法系国家，政治倾向也会对遴选的结果产生影响。
此路径下的上诉法院法官由资深律师产生，熟悉社会各阶层的实际情况，庭审经验和社会经历丰富，能迅速适应审判工作，是法官专业化和职业化的保证。英美法系多为判例法国家，法官在适用法律的过程中可以创造法律和解释法律，还可能影响国家的法治进程，法官尊荣感强，工作积极性高。法官遴选的程序复杂，标准高，初任法官的年龄较大，一般不存在晋升问题，法官独立性强，能有效防止权力寻租，保障司法公正。
（二）大陆法系国家法官逐级遴选路径分析
相比于英美法系，大陆法系国家上级法院的法官则大多通过下级法院的遴选产生，只是在遴选条件和遴选程序的设置上略有不同。大陆法系国家的法官遴选路径是：法学院-司法考试-初任法官培训-一定年限的下级法院工作经历-上级法院的法官。大陆法系国家的法官均由专业法学院校毕业，且要通过通过率极低的司法考试，并经历专业化的培训和一定年限的下级法院工作经历，法学理论知识扎实，同质化高，且有一定的庭审经验和技巧。在遴选标准上重视下级法院法官对候选人政治素养、理论水平和业务能力的评价，例如德国法庭将组成一个顾问委员会，由级别高的法官对级别低的法官进行评议。大陆法系国家法院大多实行员额制，仅当上级法院的法官出现空缺时，才从下级法院遴选法官。 重视对法官的绩效考评，如日本最高法院的法官任命还采取国民审查制，每10年在众议院议员选举时交付国民审查，以确定法官资格是否延续。
此路径下的法官经过严格司法考试，法官理论基础扎实，且积累了丰富的庭审经验，法官队伍高度专业化和精英化。司法考试和法律培训的标准化使法律职业者思想高度统一，同质度高，有利于共同司法目标的实现。但统一化的职业教育缺乏法律创新思想的引导，法官思维过于固化，视野相对狭隘，缺乏个性和创造力，长远来看可能会不适应社会的发展。
（三）两大法系法官逐级遴选路径的比较分析
纵观英美法系和大陆法系的法官遴选制度，有以下共同点：第一、将法官的业务能力和庭审经验纳入遴选的考核指标各国在设置遴选法官的条件上，无一例外的规定法官要接受过系统的法学教育，有扎实的法律专业知识。大多数国家初任法官的任职条件高，受过专业的法学教育，美国要求必须在美国的大学取得法学学士以上学位，德国和日本则要通过严格的考试，英国法官则直接从出庭律师中产生。法官遴选条件中还要求法官具有丰富的法律职业经验，例如德国设置两年的专业实习，英国要求有10年以上的出庭律师经历。第二、大多国家设立专门机构保障遴选的顺利进行。如美国设置参议院司法委员会对提名的候选人进行审查、德国的司法遴选委员会对联邦法院的候选人进行初步筛选。第三、任命法官的主体层次高。英国上诉法院的法官由女王任命，美国联邦法院的法官由总统提名任命等。
英美法系国家和大陆法系国家在法官逐级遴选制度的设置上也存在差异。第一，英美法系国家更注重职业经验，而大陆法系国家更注重法学理论知识。英美法系国家要求法官从职业律师中产生，而大陆法系国家大多设置专业性强、通过率低的全国统一司法考试选拔法律理论知识扎实的法律人进入法官队伍。第二、大陆法系国家更注重法律职业的同质化，强调法官、检察官和律师的统一选任标准，而在英美法系国家法官的任职资格比律师和严格的多，任命条件和程序也完全不同。
三、我国法官逐级遴选制度的路径选择
在我国法治建设的进程中，法官职业的重要性得到了党中央的高度重视，也受到了全社会的广泛认可。党的十八大四中全会提出，要全面依法治国，建立法官、检察官逐级遴选制度，推进法治专门队伍的正规化、专业化、职业化。 但并未对法官逐级遴选制度的路径和具体标准程序规定，法官逐级遴选制度还不规范。法官作为纠纷的裁判者，法官队伍的素质直接关系社会的公平正义，尤其是上级法院的法官担负着更多的社会责任。探究符合我国国情的法官逐级遴选路径刻不容缓。
（一）法官逐级遴选制度的法律价值
1、法官逐级遴选有利于司法回归独立属性
长期以来，我国对法官队伍采取行政化管理，法官的任命、晋升、培养、考核、奖惩均与普通公务员模式相同。在基层法院，由于级别低、职数少、干警职务晋升的渠道狭窄。对法官的行政化管理，忽略了法官作为裁判者的司法属性，影响了法官的工作积极性，从一定程度上制约了法官队伍的职业化、精英化。建立法官逐级遴选制度，结合推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理的司法管理体制改革实际，将人事任免权从行政机关中剥离开来，使司法机关不再受人大和政府的控制，为司法独立奠定基础。
2、法官逐级遴选制度有利于法官资源的合理配置
现代社会中，不同层级法院之间的分工不同，需要不同素质条件的法官。在基层法院，法官大多处理较简单的法律问题，庭审也大多集中在对事实的认定上，只需依照法律针对有证据支持的事实做出判决；而在上诉法院，案件更复杂，社会影响力更大，上诉法院的法官面对的是更大范围的、更大数量的受众，不仅仅要关注法律适用问题，还需考虑案件的社会效果。 这些知识不是简单地根据法律规定和教科书上的法学原理就能解决的，需要长期的法律工作实践经验和娴熟的庭审技巧。建立法官逐级遴选机制，首先会促使受过专业法律教育的大学毕业生向基层法院流动，防止基层法院法官所说的“投胎”问题中隐含的法官遴选的不公平。待积累一定年限的业务经验后，在通过逐级遴选制度到高层级法院，实现法官资源的合理配置。
（二）法官逐级遴选机制的制度基础
1、法官职务序列套改推动法官逐级遴选机制的发展
法官职务序列是指按照《法官职务序列设置暂行规定》，将法官职务层次依法按等级设置，由高到底依次为：首席大法官、一级大法官、二级大法官、一级高级法官、二级高级法官、三级高级法官、四级高级法官、一级法官、二级法官、三级法官、四级法官、五级法官。2011年7月之前，我国法院系统一直实行法官职级和法官职务并行的制度，法官职级确定法官的基本工资等级，而法官职务级别是实施法官管理，确定法官待遇的依据。2011年7月，为适应法官员额制改革，法官职务序列的评定和晋升暂停。2015年2月，最高人民法院联合中组部启动法官职务序列模拟套改，将现有的法官职务与法官职级一一对应，实现套改。 套改后，法官的晋升和培养正式将与一般公务员区分开来，没有职级上的晋升，而转换为法官职务的晋升，法官职务也成为法官待遇的唯一依据。这样，就可以建立法官单独职务序列和相应的工资制度，实现省级以下法院的人财物统一管理，为法官逐级遴选提供了便利。
2、法官员额制为法官逐级遴选提供了契机
法官员额制是指法院在现有编制内，根据审判工作量、法院所辖区域人口、经济发展情况，科学配置法官员额，把符合条件的审判人员确定为法官，形成法官、法官助理、司法辅助人员的法院人事新格局。法官逐级遴选范围首先界定为法官，法官员额制是国外初任法官遴选的另一种形式，合理设置法官员额，选拔优秀的审判人员进入法官队伍为法官逐级遴选奠定了良好的基础。
（三）我国借鉴大陆法系国家法官逐级遴选机制的可行性
建立完善规范的法官逐级遴选机制是选拔优秀法官，优化法官队伍结构，保障法官职业化，促进审判事业健康发展的前提和保证。在当前司法改革的大背景下，我国要勇于尝试，结合国外法官逐级遴选的先进经验，完善现有的法官遴选制度，探索出一条符合我国国情的法官逐级遴选路径。英美法系和大陆法系的法官逐级遴选路径有诸多不同，究竟何种路径更符合我国国情值得我们探讨。笔者认为，大陆法系的法官遴选路径对我国更有借鉴意义。主要应考虑以下因素：
1、法律体系
我国与大陆法系国家均属成文法国家，法官在审理案件时只需考量案件事实的构成要件适用相对应的法条做出裁判，禁止法官对法律做任何解释和创造。 法官需要的是规范的适用法律而非创造法律。法律体系决定了法官素质的要求。成文法国家要求法官具备专业的思维，能迅速地固定诉求、厘清案件事实的各个构成要件；扎实的法律知识，能准确根据事实的构成要件找到对应的法律条文；标准化的法律适用能力，能运用法律条文做出正确裁判。
2、法院组织
我国的法院组织与大陆法系也存在着相似性。我国共有四级法院，即基层人民法院、中级人民法院、高级人民法院、最高人民法院。其中，基层人民法院为一审法院，不服一审判决可上诉至上级法院，上下级法院之间为监督和被监督的关系。 相比于英美法系审级划分上的模糊，大陆法系国家法院的审级界限清楚，名称整齐。例如法国法院有治安法院、地方法院、高等法院、最高法院。治安法院为调解法院，不适用诉讼程序，地方法院为案件的一审法院。 上下级法院间案件管辖的明确对上级法院法官的专业性提出了更高的要求。
3、 法官选任方式
我国与大陆法系国家法官的选拔方式相近，队伍结构类似。相比于英美法系从资深律师队伍中选拔法官，司法考试作为一种选拔法律职业者的方式，其试题标准化、规范化，从一定程度上可衡量参考者对法条的理解和法律适用能力，被大部分大陆法系所采纳，我国也实行该选拔方式。统一司法考试实行后，我国法律教育受到重视，标准化的考试选拔出了一批专业化的法官，法官队伍的素质得到提高。相似的法官选任方式选拔出的法官具有同质性，应适用相似的晋升路径。
四、我国法官逐级遴选路径的完善
（一）建立健全符合法官逐级遴选制度的配套制度
第一、要落实法院人员的分类管理制度改革，明确法官遴选中的“法官”内涵。将法院工作人员分为法官、法官助理和司法辅助人员三类。将法警、司法行政等非审判人员从法官队伍中分离。不从事审判工作的人员，不得进入法官队伍，也不适用法官的遴选和晋升。根据各地实际情况合理确定法官员额，推进对法官职务序列的单独改革，逐步建立起区别于普通公务员、符合法官职业特点的新体制。第二、设立法官逐级遴选专门机构。我国可以借鉴大陆法系国家的司法委员会，在最高法院和各高级法院设立国家法官遴选委员会和省级法官遴选委员会，委员会的成员由该院的院长、副院长、同级人大代表和纪检监察部门的负责同志组成，负责遴选法官的提名、选拔和考核工作。最高人民法院法官由全国人大常委会任命，各高院和中院的法官由各省人大常委会任命。 第三，推进省级法院对人财物的统一管理。将地方法院归于省级统管，省高级法院负责辖区内各中院和基层人民法院法官的晋升、遴选和奖惩。建立“逐级”遴选机制，选拔上升方式必须以逐级的形式实现，不能出现越级遴选的情况。中、高级法院从社会其他法律工作群体中遴选的法官理论上也应先安排到基层法院工作。
（二）科学设置法官逐级遴选的标准和程序
第一，要提升我国初任法官的任职标准。根据我国《法官法》的规定，我国
初任法官的任职标准是年满23周岁，通过国家统一司法考试，在法院工作满2-3年。相比于其他国家，此标准明显过低。建议调高初任法官的任职年龄至28周岁，将2-3年的从事法律工作的年限提高至5年，该年龄段的年轻法官思维较成熟，也积累了一定的生活阅历。
第二、要科学设定法官逐级遴选的标准。首先，要高度重视对候选人职业道德的考察，采取下级法院院长推荐的模式，确保逐级遴选出的法官是“忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于宪法和法律”的法官。其次，要具备法学专业素养和职业经验。报考者要具有法学本科以上学历、通过国家统一司法考试，理论基础扎实，有较强的业务素质。还需有一定年限的审判实务经历，有良好的沟通交流和处理问题的能力。对于理论基础的考核可通过统一笔试和考核其所撰写的法律文书和发表的案例分析；对于业务素质的考核可结合报考者在下级法院办案时的案件数、结案率、发会重审率等指标综合考量。再次，要注重遴选人员与遴选职位的适岗性。要针对遴选职位，设置特殊条件，如遴选职务为法律政策研究类的，应在国家级刊物上发表过学术论文；一线办案岗位要具备一定年限的相关类型案件审判经验等。
第三、要建立科学规范的法官逐级遴选程序。我国现行的法官遴选有很强的行政化倾向，将法官遴选与公务员遴选混同，适用同一套程序。《法官法》对法官遴选的程序也没有规定。建议应该统一法官遴选程序，先由下级法院的法官个人提出申请，三名以上资深法官推荐，经过笔试面试，由省法官逐级遴选委员会决议确定最后人选并公示，由同级人大常委会任命。要坚持“业务分类、重点选拔”的原则，针对遴选职位科学合理地设置考题，注重对报考者法学基础理论和审判业务能力的考察。在面试阶段除了考察候选人的组织协调能力、人际交往能力，还需注重考察候选对庭审节奏的把控，庭审技巧的应用等实践能力，避免“高分低能”人才进入法官队伍。应成立法官逐级遴选委员会，在笔试和面试结束后，对候选人的政治素养和廉洁自律等方面进行考核，确定最终人选。
（三）加强对被遴选法官的培养、管理和考核
被遴选法官由基层工作经验丰富，业务能力和综合能力较高，大多在下级法院都是办案骨干，应加强对其的后续培养。第一、在有条件的情况下，为他们创造理论和实践进修的途径，努力将其培养审判业务专家或拔尖人才。对被遴选到上级法院的法官，其在上级法院工作时间短，又有进步的要求，要做好这部分法官与原有法官在职级、待遇方面的平衡。第二、要进一步完善法官的使用机制。应为遴选法官建立专门培养档案， 对其工作业绩和业务能力进行跟踪考察，在上级法院锻炼后，还可到下级法院挂职，指导下级法院工作，从而形成法官上下流动的良性循环。第三、进一步提高法官的职业保障。司法改革后，法官对案件采取终身负责制，法官压力不断增大，“案多人少”的矛盾难以缓解，法官的高风险、高压力与低保障不匹配。应尽快建立法官职业保障机制，且注意法官待遇在不同区域、不同级别法院间的平衡。
